Механизъм за контрол над главния прокурор – как ще се случи това? Отговор търси Дневник.
С Плана за възстановяване и устойчивост българското правителство пое ангажимент пред Европейската комисия да приеме законодателство. С него да ограничи безотговорността и безотчетността на главния прокурор - проблем, който съществува от десетилетия. Министър-председателят Кирил Петков обяви, че ще има съдия. Той временно ще заеме ролята на разследващ прокурор и след това ще бъде върнат като съдия.
Гешев: Сега е рай за престъпността, връщаме се към мутренските години (видео)
Засега няма представен за обществено обсъждане законопроект. Затова "Дневник" публикува няколко нови мнения по темата и припомня предишни юридически становища как трябва да се осъществи контролният механизъм по отношение на главния прокурор.
Венецианската комисия в становище от 2019 г.:
Всяко разследване, насочено към главния прокурор, да се провежда от лице или орган, независим от главния прокурор; това лице или орган трябва да има свой собствен капацитет за установяване на факти и прокурорските членове на ВСС не трябва да имат блокиращата сила в процеса на такова разследване.
Притесненията на Европейския съд за правата на човека (ЕСПЧ) в решението по делото "Колеви" ще бъдат разгледани, ако делата, свързани с главния прокурор, се оттеглят от юрисдикцията на обикновените следователи и прокурори, подчинени на главния прокурор, и ако са поверени на орган или длъжностно лице, което не получава указания от главния прокурор, което не дължи назначаването си на главния прокурор и чиято по-нататъшна кариера не зависи дори в дългосрочен план от главния прокурор (като края на кариерата или дори пенсионираните прокурори или съдии).
Що се отнася до отстраняването на главния прокурор, има няколко начина този механизъм да се направи донякъде по-ефективен.
Например законодателството може да предвиди задължение на разследващите/прокурорите да докладват случаи, които засягат главния прокурор, пред ВСС, да задължат главния прокурор да се въздържа от даване на инструкции в такива случаи, при условие че членовете на ВСС, които не са свързани с обвинението, могат да инициират отстраняване и да се понижи прагът на мнозинството, необходимо за вземане на решение за отстраняване на главния прокурор.
Въпреки това дори при тези изменения механизмът за отстраняване рискува да бъде недостатъчен, за да гарантира независимостта на разследването, насочено към главния прокурор. И така трябва да се проучат други решения. Тези решения могат да включват въвеждане на възможност за съдебен контрол върху отказите за образуване наказателно разследване или възлагане на наказателни преписки на някакъв "независим прокурор". Някои от тези реформи може да изискват изменения в Конституцията, освен ако Конституционният съд не даде по-гъвкаво тълкуване на понятието прокурорски монопол.
Български адвокати за правата на човека в становище от 2020 г.:
Осигуряването на дължимата ефективност и независимост на разследването на заподозрян извършител - прокурор е проблем, отразен в решението по делото "Колеви срещу България", свързан именно с йерархичната подчиненост и институционална зависимост на всички прокурори от главния прокурор. Подкрепяме предложенията за решаването на този проблем чрез въвеждането на ad hoc съдия от Върховния касационен съд за целите на разследването в подобни случаи. Считаме обаче, че такова решение рискува да бъде затруднено от липсата на капацитет за извършването на действия по разследването и не е в състояние да реши по-общия проблем за независимостта на ефективното разследване на който и да е представител на прокуратурата.
Този проблем е свързан с тълкуването на разпоредбата на чл. 127, т. 3 от Конституцията като предоставяща "ексклузивно" правомощие на прокуратурата да "привлича към отговорност лицата, които са извършили престъпления, и поддържа обвинението по наказателни дела от общ характер". Преодоляването на това тълкуване би позволило функциите по разследване и привличане към отговорност, както и поддържането на обвинения срещу представители на прокуратурата да се извършват от орган, различен от прокуратурата, вместо от прокурори, които безспорно са институционално и/или йерархично свързани с евентуално заподозрените лица.
В този смисъл е и едно от предложените от Венецианската комисия решения във връзка с измененията на НПК и ЗСВ за изпълнението на решението на ЕСПЧ по делото "Колеви". Не съзираме нито логика, нито основателни причини функцията по привличане на обвиняеми и поддържане на обвинението да е съсредоточена единствено в прокуратурата и да не може да се осъществява от други държавни органи, на които законът възлага разследващи функции (напр. митнически и данъчни органи), както и пряко от засегнати от престъпления субекти, които в момента могат да повдигат обвинения за по-леки престъпления, но не и за онези, от които са пострадали значително по-тежко.
Министърът на правосъдието Надежда Йорданова, на изслушване в парламента през януари:
Магистрат, избиран на случаен принцип, да има правомощия да разследва главния прокурор като бъдат осигурени механизми, чрез които да няма възможност за натиск или въздействие над него, а до приключване на проверката главният прокурор да бъде временно отстраняван от длъжност. След проверката разследващият главния да може да бъде назначаван като съдия. Това са част от предложенията, които се обсъждат и ще бъдат предложени като първо на експертно ниво, а след това и като законодателни промени за търсене на отговорност на главния прокурор в случаите, в които има съмнение, че е извършил нарушение или престъпление.
Предвижда се специфичен механизъм, при който за всеки конкретен случай, в който се налага проверка на главния прокурор, да бъде определен нарочен разследващ магистрат като механизмите за определянето му да бъде на принципа на случайния подбор.
Той трябва да се избира измежду магистрати, които да имат компетенциите да водят такива разследвания и трябва да се създадат гаранции, според които главният прокурор да не се намесва в неговата работа. Например няма да има възможност да прилага функциите на методическо ръководство и контрол спрямо съответния магистрат. Обмисля се и да може главният прокурор временно да бъде отстраняван от длъжност, обясни Йорданова.
Предвиждат се и механизми, ако производството приключи без обвинение или с оправдателна присъда, проверяващият магистрат да заеме позиция на съдия на съответното ниво.
Разследващият главния прокурор трябва да е независим магистрат, избран на случаен принцип. Едно от предложенията за разследващ главния прокурор, обсъждани с ЕК, е това да бъде наказателен съдия, който да поеме временна функция на разследващ главния прокурор и после да се върне на работа в съда. Обсъжда се и възможността кръга от магистрати, които да имат право да водят разследвания срещу главния прокурор, да бъде увеличен.
Проф. д-р Пламен Киров, преподавател по конституционно право, пред bTV:
Около това предложение има доста неизвестни, но вече сме поели ангажимент пред нашите европейски партньори в Плана за възстановяване и трябва да го изпълним. Нямаме законопроект, върху който да разсъждаваме, а само идея.
Управляващите ще се сблъскат с две решения на Конституционния съд за такива специализирани органи.
Прокурорската колегия ще избира този съдия, който ще се превръща в прокурор. Колко независим ще е този съдия, който ще става прокурор, разследващ главния прокурор - т.е. по отношение на личността на обвинител номер едно? Има опасност, когато създавате такива специализирани органи ad hoc се поставя въпросът дали той няма да действа с оглед личността на главния прокурор, който ще бъде разследван.
Забележете, че по всеки подаден сигнал срещу главния прокурор за извършено престъпление ще трябва да бъде избиран един съдия, който ще става прокурор. Тоест ако има 40 сигнала ще трябват 40 съдии да станат независими прокурори да разследват. Също така, за да се създава такава специализирана институция, то по закон трябва да разследва някой с имунитет, а главният прокурор не е такъв служител.
Управляващите ще се опитат да прокарат тази промяна в Закона за съдебната власт, но не вероятно това няма да може да стане без изменение на конституцията.
Доц. д-р Наталия Киселова, преподавател по конституционно право, по БНР:
Има два изходни пункта, от които може да разсъждаваме в посока дали може съдия да разследва главния прокурор и с какъв екип. Първият изходен пункт е, че само и единствено в момента прокурори могат да привличат към наказателна отговорност, и вторият изходен пункт е, след като се види в дълбочина идеята, защото в момента се казва, че съдия от висок ранг ще бъде преназначен на длъжност прокурор, за да може да привлече към наказателна отговорност административния ръководител на прокуратурата, както напоследък е модерно да се казва.
Има няколко въпроса, които е хубаво да бъдат уточнени, тъй като в момента също има възможност министърът на правосъдието да внесе искане за отстраняване от длъжност и евентуално за задвижване на наказателна отговорност. Кой ще е онзи магистрат или прокурор, който ще поиска?
Дали е необходимо да се промени Конституцията е въпрос на техника. Според мен би могло да се осъществи и с промяна в Закона за съдебната власт.
Съюз на съдиите, в становище до президента:
Няма пречка Обикновено народно събрание да промени Конституцията и да предвиди възможност, при наличие на законен повод и достатъчно данни за извършено престъпление от общ характер от главния прокурор, той да бъде разследван от друго длъжностно лице, различно от прокурор, определено ад хок в предвидена процедура и при необходимост;
Няма да настъпи промяна в баланса между властите, принципите на правовата държава и независимостта на съдебната власт, ако в Конституцията се предвиди нов ред за сезиране на Висшия съдебен съвет за започване на процедура за временно отстраняване на главния прокурор, доколкото не се отнема правомощие на решаващия орган.
Решението на проблема със създаване на механизъм за независимо и безпристрастно разследване на главния прокурор в случай на извършено от него престъпление от общ характер следва да се търси в три насоки:
1. предвиждане на механизъм за временно отстраняване на главния прокурор за периода, докато продължава разследването срещу него;
2. промяна в структурата и състава на Прокурорската колегия, така че тя да бъде превърната в ефективен инструмент за обществен контрол върху функционирането на институцията, като се постигне ясното принципно отграничение на процеса на кадрово управление, дисциплиниране и обучение на прокурорите и следователите от този на съдиите и се гарантира функционалната автономност на редовите прокурори от горестоящите прокурори при работа по конкретни преписки;
3. създаване на процедура за разследване на главния прокурор, която да гарантира максимална безпристрастност и независимост на разследващите органи и да внушава в обществото доверие в убедителността и ефективността на процеса. Това би могло да бъде постигнато, когато разследването на главния прокурор се осъществява от орган, който не му е подчинен функционално и процесуално. Освен това ще се постигне и друг полезен ефект - ще се създаде допълнителна възможност за утвърждаване на прозрачни и легитимни механизми за отчетност и контрол на прокуратурата, включително и когато има основателни съмнения за интегритета на нейния ръководител.
Намираме, че най-удачно е функцията по обвинение в такова досъдебно наказателно производство да се осъществява от съдия от Наказателната колегия на Върховния касационен съд (НК на ВКС). Същият ще бъде определян за разследващ ad hoc след получаване на жалба от пострадал от престъпление или сигнал с данни за престъпление, от което няма пострадал в смисъла на чл. 74 НПК.
Съдийската колегия ще взема с мнозинство решение за образуване на досъдебно производство, след което ще пристъпи към определяне на разследващ на случаен принцип измежду всички съдии от НК на ВКС.
Така се създават функционални и процесуални гаранции за независимост при наказателното разследване на главния прокурор. Това не изисква промяна на Конституцията от Велико народно събрание, защото не се засяга "формата на държавното управление" дори и според тълкуването на това понятие, направено в Решение №3/2003 г. на Конституционния съд. Разследването няма да се извършва от представител на законодателната или изпълнителната власт, а от представител на съдебната власт, който обаче няма да е в положение на зависимост от главния прокурор.
За целта е необходимо да се промени разпоредбата на чл. 127 от Конституцията, като се предвиди, че в случаите, когато се води досъдебно наказателно производство срещу главния прокурор, Съдийската колегия на ВСС образува досъдебното производство, определя съдия от НК на ВКС избран на случаен принцип за разследващ ad hoc, който да ръководи разследването и/или сам да го извършва и упражнява надзор за законосъобразното му провеждане; да привлича към отговорност лицата, които са извършили престъпления, и поддържа обвинението по наказателни дела от общ характер; да упражнява надзор при изпълнение на наказателните и други принудителни мерки.
Разследващият ad hoc, след приключване на наказателното производство срещу главния прокурор, отново ще продължи работата си в НК на ВКС. По този начин се гарантира пълна независимост на неговата работа поради факта, че както преди, така и по време и след приключване на делото той няма да е в йерархична и процесуална зависимост от главния прокурор и прокуратурата. Наред с това временното отстраняване на главния прокурор обезпечава обективното провеждане на разследването, защото преодолява опасността да се създават пречки от страна на подчинените на главния прокурор прокурори.
Несъмненият висок професионализъм, компетентност и високи нравствени качества, необходими за заемането на длъжността съдия в НК на ВКС, биха били гаранция както за качествено справяне с високото професионално предизвикателство, каквото би представлявало всяко едно наказателно разследване на главния прокурор, така и за независимостта на съдията, който ще трябва да осъществява временно дейността на разследващ ad hoc.
Има престъпления, по които сезирането не може да се осъществи от пострадал, защото няма такъв (например престъпления против правосъдието, длъжностни престъпления или документни престъпления) или не е постъпил изричен сигнал от трети лица, но въпреки това, например чрез медии или по друг начин, публично са станали достъпни достатъчно данни за извършено от главния прокурор престъпление от общ характер.
За такива случаи следва да се предвиди възможност по искане на всеки член на Съдийската колегия на ВСС да се постави на обсъждане разпространената информация и да се пристъпи евентуално към гласуване на решение от колегията за образуване на досъдебно наказателно производство. В случай на образуване на такова от Съдийската колегия на ВСС, то незабавно да се изпраща на НК на ВКС, където на случаен принцип да се определи измежду съдиите разследващ ad hoc, който да ръководи разследването и/или сам да го извършва и да упражнява надзор за законосъобразното му провеждане; да привлича към отговорност лицата, които са извършили престъпления, и да поддържа обвинението по наказателни дела от общ характер; да упражнява надзор при изпълнение на наказателните и други принудителни мерки.
В дейността си по осъществяване на функцията по обвинение в едно такова наказателно производство прокурорът ad hoc (съдия от Наказателната колегия на ВКС) ще бъде подпомаган по реда на НПК от органите на МВР, следствието и ДАНС, като последните ще бъдат длъжни да изпълняват неговите постановления.
Гражданската инициатива "Правосъдие за всеки":
Разследващият съдия трябва да бъде избиран измежду съдии с достатъчно висок ранг и опит със сложни наказателни дела. Основният проблем пред реализирането на тази постановка е конституционният монопол на прокуратурата върху наказателното преследване.
Не е ясно дали конституцията може да бъде заобиколена по някакъв начин. Ако управляващите решат да правят това, разследващият съдия трябва временно да бъде преназначаван като прокурор, за да може да влезе в конституционната роля на разследващ магистрат.
Механизъм за контрол над главния прокурор – как ще се случи това
